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    中國特色民事行政檢察的制度實踐與理論探索

    時間:2019-11-05  作者:  新聞來源:國家檢察官學院學報 【字號: | |
       中國特色民事行政檢察的制度實踐與理論探索——民事行政檢察30周年綜述

      摘 要

      從1988年到2018年,民事行政檢察工作經歷了試點探索、全面起步,制度定型、蓬勃發展,職能拓展、創新發展三個階段,從以抗訴為中心到形成多元化監督格局,檢察公益訴訟從試點到全面實施,民事行政檢察職能不斷拓展、規范和發展。圍繞民事行政檢察制度的存廢、權力屬性、職能定位、價值目的、監督范圍、監督方式、檢察機關提起公益訴訟等問題,民行檢察理論研究逐步深入,中國特色的民行檢察制度和理論體系已經初步形成。2018年,高檢院黨組提出了一系列新思路、新理念、新舉措,民行檢察開啟了更新理念、實現跨越式發展的新階段。

      1988年9月,最高人民檢察院民事行政檢察廳正式成立,標志著民事行政檢察工作全面開展。至2018年,民事行政檢察已經走過了30年探索和發展的歷程,制度、實踐和理論都不斷豐富和深化,拓展了檢察機關法律監督職能體系,為促進司法公正、維護社會公平正義發揮了積極作用?偨Y和梳理30年民事行政檢察的理論和實踐,對于推動新時代民事行政檢察工作創新發展,更好地回應人民群眾美好生活需要,完善中國特色檢察制度具有重要意義。

      一、民事行政檢察30年的實踐探索與制度發展

      (一)1988年到2001年:試點探索、全面起步階段

      建國初期的一些法律規范規定了檢察機關民事行政檢察的職能,1954年《檢察院組織法》頒布后,各地檢察院開始了這項工作,1958年后不再參與。1979年的《檢察院組織法》并未規定這項職能,1982年的《民事訴訟法》(試行)規定了人民檢察院對民事審判活動實行法律監督,但由于法律對于如何進行監督未作具體規定,這項工作基本沒有開展。1986年,部分檢察院開展了民事審判法律監督試點工作。1987年,最高人民檢察院確定“積極試點,穩步發展”的方針,開始嘗試對民事審判活動進行法律監督。1988年4月,高檢院決定成立民事行政訴訟監督研究小組;1988年9月,高檢院設立民事行政檢察廳,一些地方檢察院成立了民行檢察機構,初步辦理了一批案件。

      1.規范化建設先行,確立辦案原則和指導思想。1989年頒布的《行政訴訟法》和1991年修訂的《民事訴訟法》,除了在總則中規定檢察機關法律監督原則之外,還在分則中規定檢察機關對生效裁判可以抗訴,從立法上明確了民行檢察監督的方式。

      各級檢察機關在試點經驗的基礎上,依法辦理民事、行政申訴案件。高檢院于1995年3月,在佳木斯市召開部分省院參加的民行檢察工作現場會,確定了“敢抗、會抗、抗準”“公開、公正、合法”的辦案原則,推動了工作的快速發展。隨后又提出了“以辦理抗訴案件為中心,抓好辦案效率、辦案質量和辦案效果三個基本環節”的辦案指導思想。1996年5月,高檢院在黃山召開民行工作座談會,對民行檢察工作規范化建設進行了部署。發布了《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規則》等一系列規范性文件。這些辦案原則、指導思想和規范性文件,成為這一階段民行檢察工作的重要特征,推動民行檢察工作的探索發展取得重要進展。

      2.從謹慎試點到積極推進,辦理一批有影響的案件。1990年9月,“兩高”聯合下發《關于開展民事、經濟、行政訴訟法律監督試點工作的通知》,決定在四川、河南、天津、吉林、廣東、湖北6省(市)進行民行檢察工作試點。自1991年《民事訴訟法》施行至2001年7月,全國檢察機關受理民事、行政申訴案件419381件,立案審查171715件,提出抗訴59170件;人民法院再審審結抗訴案件29580件,改判、撤銷原判發回重審和調解處理的23514件,占再審審結總數的79.5%。各級檢察院辦理了一些有影響的案件,1997年的王某某等人股權轉讓和合作投資糾紛抗訴案,是最高法院首次公開審理的高檢院抗訴案件。1999年的上海市弘豐公司房地產項目轉讓合同糾紛抗訴案,高檢院首次對最高法院終審案件提出抗訴,同時最高法院首次以調解方式結案。2000年的青島市太平洋房地產開發有限公司合同糾紛抗訴案,高檢院對最高法院終審判決提出抗訴,最高法首次以判決方式改判。

      3.注重改革創新,推動民行檢察工作健康發展。各級檢察院注意開展新類型案件、辦案方式程序和服務保障等方面的改革創新。河南、四川等地檢察機關進行了提起民事公訴的嘗試,1997年河南省方城縣人民檢察院以國有資產流失為由,對方城縣工商行政管理局提出訴訟,得到法院支持,成為全國首例由檢察機關以原告身份起訴行政機關的公益案件。1998年在民行檢察部門試行抗訴案件公開審查制度,推行主訴檢察官辦案責任制。

      作為探索起步階段的鮮明特征,這一階段的民行檢察工作存在不少困難和問題,主要表現在:一是立法不夠完善。民事、行政訴訟法的規定比較原則。二是認識不夠統一。對于民行檢察監督的范圍、程序和方式等重要問題的認識以及在一些具體程序的適用上,檢法兩院難以達成共識。三是社會認知和滿意度還不夠高。四是民事行政檢察隊伍知識結構不夠合理,整體素質與職責任務不相適應。五是工作機制不夠健全。六是工作發展不平衡。

      (二)2001年到2010年:制度定型、蓬勃發展階段

      2001年8月,高檢院在京召開全國檢察機關第一次民事行政檢察工作會議。這是一次承前啟后、具有歷史性意義的會議。會議討論研究了高檢院《關于加強民事行政檢察工作的意見》和《民事行政案件辦案規則》等文件,明確了民行檢察工作的指導思想和目標任務,要求從力度、質量、效率、效果四個維度對抗訴工作進行全面把握;提出了“兩個維護”的民行檢察監督目的,即“維護司法公正,維護司法權威”;確定了“兩率提高、結構改變、業務規范、整體推進”的工作思路。初步構建起以《辦案規則》為代表的民行檢察制度體系,標志著檢察機關對民行檢察性質和規律的認識與把握更加全面、系統,提升了民行檢察在檢察職能體系中的地位作用,推動民行檢察工作進入蓬勃發展的新階段。

      1.以辦案為中心,辦案規模大幅提升。截至2010年的十年間,全國檢察機關共受理民行申訴案件66萬余件,提出抗訴12萬余件,其中民事抗訴案件11.6萬余件,行政抗訴案件4000多件。人民法院共再審審結案件7.6萬余件,改變原裁判5.4萬余件,再審改變率為71.1%。辦案規模比上一個十年有大幅提升,其中,受理案件數是前十年的近4倍,抗訴案件數比前十年翻一番,抗訴和再審檢察建議兩項相加是前十年抗訴案件數的2.8倍。

      2.拓展監督的范圍和方式,探索多方位的監督格局。一是探索督促起訴、支持起訴。針對一些行政機關、企業單位怠于行使訴權,致使國家、集體財產遭受嚴重損失的情況,浙江、江蘇、寧夏等地研究和探索督促起訴的監督方式。二是探索對民事執行和調解活動的監督。三是探索對非訟程序進行監督。民行檢察監督結構呈現出生效裁判監督(包括抗訴與再審檢察建議)、息訴、執行活動監督、督促起訴、支持起訴、民事公訴、審判人員與執行人員職務犯罪線索移送等相結合的格局。

      3.創新辦案方式,提高辦案效率和質量效果。一是創造并廣泛使用了再審檢察建議,簡化了辦案程序,縮短了辦案周期,在一定程度上實現了對法院生效裁判的同級監督。2003年的鞍鋼集團國際經濟貿易公司買賣合同再審檢察建議案,高檢院首次對最高法終審案件提出再審檢察建議,最高法院完全采納并再審改判。二是加強抗訴書說理工作,建立抗訴案件跟蹤監督機制。高檢院2004年召開現場會,總結推廣浙江省院開展抗訴書說理改革的經驗。2005年印發了《關于加強民事行政抗訴書說理工作的意見》。三是不少地方采取案件會審、網上辦案、上下一體化辦案、上級院巡回指導辦案等工作機制,始終保持了穩定的辦案規模和較強的監督態勢。四是始終堅持“兩個維護”,抗訴與息訴并重,推行和解優先,最大限度化解矛盾糾紛。江蘇省率先實行檢調對接工作機制,天津、吉林等省(市)制定了辦理和解案件的規定。

      4.注意發現和辦理司法不公背后的職務犯罪案件。高檢院2004年下發《關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》,貴州、河南等地民事行政檢察部門辦理了一批審判人員和執行人員職務犯罪案件。2009年9月后,各級民行部門嚴格執行高檢院《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》,對于民事行政申訴案件背后的職務犯罪線索,按照規定移送。

      5.積極參與司法改革和法律修改,推進制度規范建設。制定《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》等一系列規范性文件。積極提出民行監督的司法改革方案和民事訴訟法修改立法建議,對貫徹實施民事訴訟法做出部署。高檢院每年編輯《民事行政檢察工作情況》,出版《民事行政檢察指導與研究》《人民檢察院民事行政抗訴案例選》,進行對下指導。

      反思這一階段的工作,一方面,堅持了鮮明的問題導向,著力針對上一階段存在的突出問題,下大力氣推動解決,從而推動了民行檢察工作的蓬勃發展;另一方面,上一階段存在的問題,雖有所好轉,但仍不同程度的存在。

      (三)2010年到2018年:職能拓展、創新發展階段

      2010年7月,高檢院在井岡山召開全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議,開啟了民行檢察新的歷史階段。會議全面闡述了民行檢察工作的法律監督屬性、職能定位和基本要求,為這一階段的工作開展打下了堅實的理論基礎。

      2010年到2018年是民事行政檢察工作不斷深化、日趨成熟,并進一步拓展職能、創新發展的重要階段。在這一階段,《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修訂豐富和拓展了民事行政檢察的職能體系,為民行檢察的發展提供了堅實的法律支撐;全面深化改革和全面推進依法治國的戰略部署以及持續推進的司法改革,為優化民行檢察工作機制提供了強勁的發展動力;新時代經濟社會的發展和社會主要矛盾的變化,為民行檢察的創新發展提供了豐厚的實踐基礎和廣闊的發展空間。在這一階段,高檢院制訂出臺的民事訴訟和行政訴訟兩個監督規則,全面加強規范化建設,明確工作職能定位,樹立正確監督理念,推進多元化監督格局構建;行政檢察工作從探索到破局,邁出了重要的步伐,積累了較為豐富的地方實踐,取得了積極的進展;公益訴訟從試點先行到全面推進,從制度到實踐都取得了重大進展,為檢察制度和公益保護制度的發展貢獻了中國智慧和中國方案。

      1.制訂民事、行政兩個訴訟監督規則,抓好“兩法”的貫徹執行。2012年8月,全國人大常委會修訂了《民事訴訟法》,將檢察機關的法律監督從民事審判監督修改為民事訴訟監督,并對監督的范圍、程序等作了重大修改。12月,曹建明檢察長向全國人大常委會作《關于民事行政檢察工作情況的報告》。高檢院還印發了《關于貫徹執行<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的通知》。同時,全面修改了原有辦案規則,制定了《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》,于2013年11月公布施行。2014年11月,全國人大常委會修訂《行政訴訟法》,對檢察機關的法律監督作了修訂完善。高檢院于2016年4月制定發布了《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》,為檢察機關全面正確落實行政訴訟法提供了操作指南。

      2.檢察公益訴訟完成從試點先行到全面推進的重大突破。公益訴訟是這一階段民行檢察甚至是整個檢察工作最突出的增長點。檢察公益訴訟從2014年9月十八屆四中全會提出到2017年7月1日全面實施,經歷了頂層設計、法律授權、試點先行、立法保障、全面推進的五個階段,高檢院先后研究制定并印發了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等一系列制度規范;召開全國檢察機關全面開展公益訴訟電視電話會議以及工作會議進行動員部署;2018年3月與最高法院聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》;制訂了民事和行政公益訴訟的辦案指南。各級檢察機關辦理了一大批公益訴訟案件,注重辦案機制探索,建立健全一體化辦案機制。開展專項監督,突出辦案重點。各地部署開展各類專項監督活動。強化訴前程序,通過訴前程序圓桌會議、聽證、公開宣告等形式,充分尊重和調動行政機關自我糾錯的積極性、主動性。行政機關在訴前程序中主動整改的比例始終在90%左右,全面實施后又有明顯提高,有的地方達到100%。

      3.推進構建民事行政訴訟多元化監督格局。2013年3月,高檢院印發《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》,明確了民行檢察多元化監督、科學發展的工作思路。健全一體化工作機制。高檢院、省級院充分發揮裁判結果監督主力軍的作用,努力保持對不服二審生效裁判的監督力度和規模;市級院、基層院加強了審判人員違法行為監督、執行監督等新增業務,監督層級、范圍和方式多元的監督格局不斷完善。四級檢察機關縱向注重加強業務指導、案件督辦和考評導向,橫向注重加強與自偵等部門的協調配合,建立健全線索雙向移送、雙向反饋機制,進一步增強了一體化監督的合力。全面開展裁判結果監督、執行監督、生效調解書和非訴執行活動監督,探索開展審判人員違法情形監督工作,加強類案監督。

      4.探索開展行政檢察工作。十八屆四中全會提出了檢察機關對行政違法行為監督和對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施進行監督兩項改革措施。高檢院進行專題調研,形成了開展試點的初步方案。各地積極開展相關的探索實踐,有的向人大常委會專題報告了行政檢察工作情況,有的制定了指導意見,有的形成了行政檢察模式機制。

      5.深化落實司改成果。推進司法改革,規范案件辦理機制。2011年“兩高”會簽了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見》以及開展試點的兩個司法改革文件。高檢院民行廳及時將七個配套文件一并印發各地。2016年“兩高”會簽了《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》,并聯合召開了新聞發布會,這是執行檢察工作的一大突破,被評為2016年度全國十大檢察新聞之一。高檢院民行廳與最高法院審監庭會簽了《關于辦理民事訴訟檢察監督案件若干問題的會議紀要》,就再審檢察建議、對裁定的監督方式等問題形成了共識。高檢院民行廳出臺《關于出席民事行政抗訴條件再審法庭工作的若干意見》。深化檢務公開,推行案件受理通知、當事人權利義務告知、聽證、檢察宣告等制度,試行“兩公開、三見面”,即辦案過程公開、結果公開,與申請人、其他當事人、原承辦法官見面。打造符合司法責任制改革精神的辦案機制,高檢院民行廳制訂了《貫徹落實司法責任制改革實施細則(試行)》《司法辦案組織設置辦法(試行)》等規范性文件,突出民行案件特點,確立了防控廉政風險、提升辦案質量和效率的目標導向。改進業務評價體系,有的省修訂民事訴訟監督工作考評細則,有的加大公益訴訟工作考核權重。完善息訴息訪和案件風險評估機制,規范調查核實程序。

      6.開展專項活動,提升訴訟監督工作質效。第一,開展基層推進年專項活動。高檢院2016年部署開展以“十個一”活動為主要內容的“基層民事行政檢察工作推進年”專項活動,深入基層開展調研督導。發揮案例指導作用,組織評選裁判結果監督、審判程序違法監督、執行監督、虛假訴訟監督四類基層民行檢察優秀案件,通報表揚先進基層院,總結推廣典型經驗。圍繞破解基層工作“空”、檢察建議“軟”、辦案效果“平”、監督合力“弱”等難題加強理論研究。第二,“兩高”聯合開展執行案款集中清理活動。2016年,“兩高”聯合下發《關于開展執行案款集中清理工作的通知》,組織了聯合檢查。河南鹿邑縣院以刑事立案監督依法打擊“老賴”拒執行為。第三,開展案件質量評查活動。2014年和2016年,民行廳先后組織開展了兩次全國民事行政檢察案件質量評查活動,評查項目和標準涵蓋了全部辦案環節。2014年,評查了115830件民行訴訟監督案件;2016年,評查了37833件審判人員違法行為監督和執行監督兩類檢察建議案件。第四,開展虛假訴訟監督專項活動。民行廳指導各地重點加強對保險理賠、民間借貸、房產登記、勞動爭議等易發多發虛假訴訟領域的監督,先后印發20個典型案例,召開新聞發布會,評選基層檢察院民事虛假訴訟監督優秀案件。各地聯合公安、司法與保監等機關出臺指導意見和協作機制,綜合運用抗訴、檢察建議、移送違紀違法犯罪線索等監督手段,辦理了一批有影響的案件。

      7.堅持以人民為中心,服務經濟社會發展。第一,努力找準民事行政檢察工作與經濟社會發展的結合點、著力點。安徽、云南省院與省工商聯建立長效工作機制,維護民營企業合法權益。湖南省院出臺服務和保障非公經濟的通知,參與政府履約專項清理工作。吉林把監督“僵尸企業”依法破產作為服務“供給側結構性改革”的切入點。第二,加強產權司法保護。一是加強對知識產權的司法保護力度,發揮法治對創新的引領、支撐作用。民行廳配合偵監廳連續兩年發布保護知識產權民事行政檢察典型案例。上海市院制定知識產權司法保護指導意見。長沙市院成立知識產權檢察局。福建泉州市院開展“知識產權涉財產執行案件檢察監督”專項工作。二是強化對以惡意訴訟、虛假訴訟規避產權登記、交易等監管規定,逃廢債務,侵吞股權等非法目的,侵害他人產權的違法行為的監督,營造公平競爭、誠信經營的市場環境。三是強化對因消極執行、選擇性執行、錯誤采取執行措施、錯誤處置執行標的物、錯誤追加被執行人等致使當事人或者利害關系人、案外人財產權受到侵害的案件的檢察監督。第三,加強對特殊群體合法權益保護。2017年12月部署為期兩個月的農民工討薪問題專項監督,共支持5566名農民工提起訴訟,幫助追回勞動報酬4605萬余元;向有關部門發出檢察建議370份,督促依法履行職責,幫助2萬余名農民工追索被拖欠的勞動報酬3.4億元。不少地方出臺辦理支持起訴案件的指導意見,重點辦理拖欠薪酬、人身損害賠償金、追索贍養費、養老金等類型案件,開展維護弱勢群體支持起訴專項活動和孤兒救助等工作,引導和支持企業職工、農民工依法維權。第四,服務保障軍民融合發展。地方民行檢察部門與當地軍事檢察機關在加強協作配合,依法妥善辦理涉及軍民技術雙向轉移轉化糾紛等的民行監督案件和軍人軍屬婚姻家庭、土地承包等民事行政申訴案件,做好檢察環節維護國防利益和軍人軍屬合法權益工作。河北省院與石家莊軍事檢察院聯合制定《關于開展軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》。高檢院民行廳督促檢查各地貫徹落實高檢院《關于全面履行檢察職能依法為軍隊和武警部隊全面停止有償服務提供法治保障的意見》。安徽、遼寧等地檢察機關開展了“送法進軍營”系列活動,對民事行政檢察職能進行宣傳、交流。

      8.整合資源凝聚共識,營造良好發展氛圍。爭取黨委、人大的支持,吉林、安徽等地省人大常委會聽取民行檢察工作專題報告,出臺民行檢察工作決議。加強與人民法院的協調配合,許多地方召開聯席會議、監督案件情況通報、會簽文件、聯合開展專項活動,進一步增強了民行檢察監督質效。加強與行政機關等相關部門的協作配合,會簽關于行政執法檢察監督、公益訴訟等方面加強協作配合的意見。

      9.加強隊伍建設。不少地方增設民行機構,增加人員編制,加強業務培訓、指導和幫扶、支援。高檢院2017年下半年組織了公益訴訟的全員培訓,并在全國所有的檢察官培訓班次開設了公益訴訟必修課程。2014年和2016年,高檢院民行廳舉辦兩屆民事行政檢察業務競賽。以中國檢察學研究會民事行政檢察專業委員會年會為平臺,積極促進民行理論研究成果的交流;制定民行檢察人才庫管理辦法;與西南政法大學聯合面向全國民行檢察部門招收法學碩士研究生。

      二、民事行政檢察30年的理論探索

      30年來,民行檢察工作在探索中前行,民行檢察理論研究也日益受到重視。圍繞民行檢察制度的存廢、權力屬性、職能定位、價值目的、監督范圍、監督方式、檢察機關提起公益訴訟等問題,民行檢察理論研究逐步走向深入,研究視野更為開闊,方法更為多元,研究成果更為豐富。中國特色的民行檢察理論體系已經初步形成。

      (一)關于民行檢察制度的存廢之爭

      1988年,高檢院決定開展民行檢察工作試點。試點之初即面臨著我國是否需要民行檢察制度這一質疑,這一爭議在2000年左右達到頂點。圍繞民行檢察制度的存廢之爭,“兩高”分別組織人員撰文進行論述,很多學者也就這一問題紛紛發表自己看法。圍繞這一問題,理論界和實務界主要有以下幾種觀點:

      一是取消說,認為“人民檢察院的抗訴監督的合理性和必要性確是令人懷疑”,“檢察機關民事抗訴權伊始,即已暴露出許多無法解決的矛盾”。二是弱化說。有的主張“可以對法官的違法、違紀和違反職業道德的行為實施監督和懲戒”,但不能監督法院的審判活動;有的認為民行檢察制度維持當時現狀即可,不應再強化。三是有限監督說,認為對民事訴訟實行適當的檢察監督,是完全必要的,但同時需要“為民事檢察監督制度劃定恰當的范圍與限度!彼氖且幏墩f,認為在我國現有體制下,民行檢察制度有其必要性合理性,只是需要加以規范和完善。五是強化說,認為在我國“一府兩院”的權力結構下,民行檢察制度是不可或缺的,有必要加以強化和完善,主張對法院的審判活動要多角度、全方位地實施法律監督。法官和檢察官在這一爭論中,呈現出因職業差異而觀點爭鋒相對的鮮明特點。

      縱觀歷年來主張取消或弱化民行檢察監督的文章,對民行檢察制度的質疑主要有以下幾點:

      1.國外檢察機關沒有或者很少有監督民事訴訟和行政訴訟的職權。而反對者列舉了蘇俄模式、法國模式、德日模式、英美模式等4種立法體例,認為檢察機關普遍都有對民事訴訟活動實施監督,或作為公共利益代表人提起訴訟或參與訴訟,而我國的民行檢察制度只規定了抗訴權,不是太寬,而是太窄,應大大加強,才符合世界潮流。

      2.民行檢察監督與案件的不確定性存在矛盾。事實和法律的不確定性導致案件的不確定性,使得“錯案”難以界定,檢察機關認為裁判錯誤進行檢察監督是不合理的。而反對者則認為,法官的自由裁量權不能任意行使,沒有唯一的正確裁判不等于可以任意裁判,“如果法院的裁判超出了法律的規定,超出了自由裁量權的范圍,就是對審判權的濫用或錯用,這種情況下的裁判無疑是錯案!

      3.民行檢察監督會弱化法院審判權行使的獨立性。反駁觀點則認為,審判獨立并不排斥對審判活動的監督。依據權力制衡的基本法理,審判權的行使當然需要監督,“強調法院的審判獨立,而排斥對法院的監督,則是違背法理的”。監督不等于干預,將兩者等同是錯誤的。檢察機關的抗訴權只是程序啟動權,并非代行法院審判權,檢察機關并沒有超出監督權范疇干預審判結果的權力。

      4.民行檢察監督與當事人處分權存在沖突。對這一問題的爭論集中體現為,對于沒有當事人申訴的民事案件,檢察院能否依職權審查并提出抗訴?反對者認為,在這種情況下,檢察機關的抗訴是對當事人處分權的不當干預,有悖于處分原則。相反觀點則認為,兩者并無矛盾。民行檢察監督是對公權力的監督,既不影響當事人處分其實體權利,也不影響其處分訴訟權利。當事人的處分權不是絕對的,處分權的行使不能損害國家利益、社會公共利益及其他公民的合法權益,否則國家就可以干預。

      5.民行檢察監督破壞原被告之間訴訟結構平衡,影響司法公正。反駁觀點則認為,檢察監督只是一種監督、糾錯機制,而不是站在一方當事人的立場來反對另一方,監督的結果可能有利于一方當事人,但不能由此認為檢察機關代表一方當事人的利益。檢察監督制度的存在,也在一定程度上抑制了法官恣意專斷的沖動,有利于促進法院公正裁判。

      6.民行檢察監督損害了一事不再理及既判力原則和司法權威。反對觀點則認為,既判力原則并非裁判一概不能撤銷或改動,裁判的終局性和權威性必須以司法公正為前提,當裁判存在錯誤,依法定程序可以改動或撤銷,這是世界各國通用的訴訟原則。以維護司法權威為借口,拒絕糾正錯誤裁判,只能適得其反,最終只會損害司法權威。

      7.民行檢察監督有損訴訟經濟及訴訟效率原則。反對觀點則認為,訴訟經濟原則的前提是訴訟公正,只要判決存在錯誤,當事人不服,檢察院不受理,當事人就會到處申訴,就要給予接待和處理,勢必浪費更多的人力和物力。

      民行檢察制度的存廢之爭,雖然在一定時期曾經影響了民行檢察工作的開展,但經過法官、檢察官、學者的多方爭鳴,理論界及實務界對此問題的思考不斷深入,共識不斷增加。此次論戰客觀上促使學界更多關注民行檢察工作,促進了民行檢察理論研究的深入,對民行檢察制度的發展完善起到了積極的推動作用。2007年《民事訴訟法》修改,進一步肯定和完善了民事檢察監督制度,民行檢察制度的存廢之爭落下帷幕。

      (二)民行檢察的權力性質與職能定位

      關于民行檢察權的權力屬性及職能定位,主流觀點主要體現在以下幾個方面:第一,是一種專門的法律監督權,體現在主體的專門性、手段的專門性、發揮作用的專門性上。第二,是一種程序性權力。其效力主要表現為啟動某一糾錯程序,其本質就是要用程序性的制約權來實現對實體的監督。第三,是對公權力的監督。2012年《民事訴訟法》修改后,規定“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督”,據此有學者認為,法律監督對象主體范圍將擴大到所有參與訴訟活動的人,但主流觀點認為應該對“訴訟活動”作限縮解釋,應指人民法院的審判、執行活動。當事人的訴訟活動,其合法性及程序效果均應接受民事訴訟法的調整或者交由法官判斷。第四,是一種居中監督。檢察機關代表國家行使法律監督權,在當事人之間保持客觀、中立、公正立場,不代表任何一方當事人。第五,是一種事后監督。關于如何理解“事后”,有兩種不同的觀點,一種觀點認為“事后”即指判決、裁定作出,訴訟、執行程序結束;另一種觀點認為“事后”是指違法的審判、執行活動做出之后,與訴訟、執行程序的完結不一定完全重合。從2012年民訴法修改的情況看,后一種觀點較為符合法律原義。

      (三)民行檢察監督范圍

      關于民行檢察監督范圍,不同歷史時期呈現出不同爭議焦點。

      1.2012年《民事訴訟法》修改前主要涉及到以下幾個具體問題:

      (1)生效判決及裁定應否全部納入檢察監督范圍

      一是抗訴案件范圍。有觀點認為應該對抗訴范圍加以限制,立法規定的抗訴范圍過于寬泛,不僅稀釋了民行檢察監督的寶貴資源,也削弱了民事檢察監督的實際力度。建議將民事檢察監督的范圍限制在程序性事項,認為應當保證法院對實質性事項認定權和裁決權的專有性。2012年《民事訴訟法》修改后仍有學者持此主張,認為應將監督重點放在對程序違法、偽造證據、是否有新證據等方面的監督上。不應過多關注案件的事實認定和適用法律錯誤與否?乖V案件應該是存在重大裁判不公或影響公共利益的案件,以體現抗訴制度的價值理念。

      二是對裁定的監督。檢察機關一般認為監督的范圍確有錯誤的全部裁定,其中又分為兩種觀點,一種認為除不予受理、管轄權異議裁定、駁回起訴等可上訴裁定外,其他裁定原則上不屬于抗訴范圍,但仍屬于檢察監督的范圍,檢察機關可以用檢察建議或糾正違法通知等方式進行監督。一種觀點則認為只要符合法定情形的生效裁判,都可以納入抗訴范圍。而法院則認為可以提出抗訴的裁判僅限于法院在審判程序中做出的某些裁判。學界主流觀點同檢察機關第一種觀點類似,認為對于不屬于抗訴范圍但確有錯誤的裁定,只能等到判決生效后,在對判決抗訴時一并提出抗訴。也有學者建議,對裁定的監督,可以考慮設置一個前置程序,在法院不采納檢察建議后,再考慮提出抗訴。

      (2)人民法院民事、行政執行活動能否納入監督范圍

      關于這一問題,因法檢兩院爭議很大,2007年《民事訴訟法》修改時未納入監督范圍。2008年中央政法委提出了“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”的司法改革任務,2011年“兩高”共同在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作,為2012年《民事訴訟法》修改奠定了基礎,也終結了是否應該建立執行檢察監督制度的爭論。

      (3)法院民事調解能否納入檢察監督范圍

      對這一問題,同樣存在兩種截然相反的觀點。否定說的主要理由有:對調解進行檢察監督與當事人自愿原則及處分原則相沖突;調解程序的軟化和實體合法的伸縮性使檢察監督無的放矢等;肯定說的主要理由:訴訟調解無論從調解過程看,還是從調解書效力看,實質上都是人民法院的一種民事審判活動,應該接受檢察監督。有的法院片面追求調解結案的數字,助長了某些審判人員違反自愿原則,采用強迫或者變相強迫的方法進行調解,人民檢察院加強對調解的法律監督尤為重要。

      關于調解監督范圍,有觀點認為,生效調解書都應當列入檢察監督范圍,但只有因人民法院審判活動的原因導致調解書違背自愿原則或者合法原則或者調解損害國家利益或公共利益時,檢察機關才應當抗訴。對調解書侵犯他人合法權益的案件,有的認為可以提出再審檢察建議,還有觀點認為,應以違背自愿、合法原則為標準來確定檢察機關的調解監督范圍,在立法未明確時采用檢察建議方式監督,長遠看則應該以抗訴方式進行監督。2011年“兩高”會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》及2012年修改后的《民事訴訟法》均明確對損害國家利益及社會公共利益的民事調解可以提出抗訴,但對于違反自愿及合法原則的調解未納入監督范圍,因此關于民事調解檢察監督范圍,仍有待實踐深入探索及理論上的持續探討。

      2.2012年《民事訴訟法》修改后關于民行檢察監督范圍的討論

      2012年《民事訴訟法》修改,吸收了司法改革和檢察實踐成果,將民事調解、執行活動、審判人員違法等納入民事檢察監督范圍,是一種制度上的突破。此后,理論界和實務界主要就以下幾個問題進行了進一步探討:一是民事調解檢察監督的范圍問題。有觀點認為民事調解都應該納入檢察監督范圍;還有學者認為《民事訴訟法》有關調解書檢察監督范圍的規定為“一般性條款”,認為損害集體經濟組織利益、損害社會弱勢群體利益,以及損害案外人利益等案件均可納入檢察監督范圍。相反觀點則認為,此種擴張解釋是基于權利救濟理念而提出,與相應的立法目的、立法精神以及立法所確立法律規范的意旨不相吻合。一些實務界人士則認為,對于當事人惡意串通,損害他人合法權益的虛假調解應予抗訴或提出再審檢察建議。二是對訴訟參與人的監督問題。有觀點認為,應該建立虛假訴訟其他參與人的責任追究機制,對代理律師、仲裁人員、公證人員、鑒定人員等分別向其主管部門提出書面建議進行相應處理,對參與虛假訴訟的行為人涉嫌刑事犯罪的向公安機關移送線索。從立法規定看,“兩高”2016年11月9日發布的《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》第18條規定,對于不依法履行生效法律文書確定的執行義務或協助執行義務的有關國家機關,檢察機關可以提出檢察建議,實際上是對執行當事人的監督。

      3.關于行政檢察監督范圍問題

      關于行政檢察監督的范圍,一直有比較大的分歧。主要在于對行政檢察的概念有不同理解。其差異主要在兩個方面,一是就監督對象和范圍而言,對“行政”有不同的理解和表述,是行政機關還是所有的行政主體?是行政執法行為還是行政行為?抑或是行政活動或行政職能?或者直接表述為行政違法行為?二是就監督主體——檢察機關而言,對“檢察”也有不同的理解和表述,哪些檢察職能和行為方式可以歸為行政檢察?主要可以歸納為三種觀點:第一種,行政檢察是檢察機關對行政具有實質監督的一切活動。按這種概念理解,像原屬檢察機關的反貪、反瀆職能,當其對象為行政機關及其工作人員時,也可以理解為行政檢察。這是一種最廣義的理解。第二種,行政檢察是檢察機關除刑事檢察職能之外監督行政的職能活動。第三種,行政檢察是檢察機關在刑事檢察和訴訟監督職能之外監督行政的職能活動。這是一種是最狹義的理解,是在上述第二種概念的基礎上再排除行政訴訟監督。通說為第二種觀點,即行政檢察包括了檢察機關對行政訴訟的監督和對違法但不構成犯罪的行政行為的監督。

      關于行政訴訟的檢察監督,2014年修改《行政訴訟法》時,明確規定“人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督,行政訴訟法沒有規定的,適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”,這一規定事實上拓展了對行政訴訟監督的范圍。

      關于對行政行為的檢察監督,由于實踐沒有充分開展,理論界沒有給予過多關注。2014年10月黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”“行政違法行為檢察監督”和“行政強制措施司法監督”等三項行政檢察監督的改革舉措,行政檢察監督的范圍自此得到進一步擴大。2018年7月,張軍檢察長在深圳舉辦的大檢察官研討班上提出,設立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構或辦案組。這就將行政檢察與公益訴訟區分開來,意味著在具體的檢察職能分工上,行政檢察也要與行政公益訴訟檢察相區分。圍繞著行政行為檢察監督范圍,在實踐中主要有兩個問題:一是這兩項監督職能范圍的具體區分;二是到底哪些行政行為應納入監督范圍。由于沒有相關的法律規定,還有待實踐探索和理論研究的深化。

      (四)民行檢察監督方式

      民行檢察監督方式跟民行檢察監督范圍的爭論緊密相連,不同時期也呈現不同爭議焦點。在民行檢察工作試點之初,理論界還就檢察機關能否參與訴訟和提起訴訟進行過熱烈討論。在2012年《民事訴訟法》修改前,抗訴是唯一法定監督方式,檢察機關在實踐中探索出了檢察意見、檢察建議、糾正違法通知書、督促起訴、支持起訴等監督方式,其中有些在規范性文件中被采納,有些被立法吸收。以下就各監督方式有關爭議問題分述之。

      1.抗訴。曾有觀點認為應該取消檢察機關對民事、行政案件的抗訴權,但多數觀點認為,應堅持并完善我國抗訴制度。具體說來,主要涉及到以下幾個問題:一是向哪一級法院提出抗訴。有三種不同意見,第一種意見認為應當向作出生效裁判的原審法院提出,主要理由是“誰錯抗誰”及“民事抗訴原則上應由原終審法院再審”。第二種意見認為,應當向作出生效裁判的上級法院提出,實行同級抗原則,主要理由是職權對等原則及有利于發揮上級法院對下級院的審判監督職能。第三種意見為既可以向原審法院提出,也可以向上級法院提出。2007年《民事訴訟法》修改,采納的是第二種觀點。二是哪一級檢察院享有抗訴權的問題,有學者主張采取同級抗原則,但民事訴訟法規定只有作出生效裁判法院的上級檢察機關才有權提出抗訴。三是抗訴案件再審審級問題。2007年前的《民事訴訟法》對此未作出明確規定,很多案件抗訴后又交由原審法院再審,檢察機關認為這一做法弊端甚多,因此主張應由受理抗訴的同級人民法院再審。2007年和2012年對《民事訴訟法》的修訂中均明確規定涉及到事實及證據認定認定相關問題的,可交由下級法院再審,除此之外的案件,應由受理抗訴的法院再審。

      2.參與訴訟。關于檢察機關能否參與訴訟的討論,主要集中在民行檢察工作試點后前十年左右。存在肯定說和否定說兩種觀點。相關主要理由與民行檢察監督的存廢之爭一致。關于參與訴訟的案件范圍,有觀點認為不應受案件性質限制。多數觀點認為,人民檢察院參與民事訴訟并不是參加所有案件的訴訟,而應以涉及國家利益、社會公共利益的重大案件為限。還有觀點提出,對涉及一方當事人訴訟地位較弱、當事人的行為能力、當事人的主體資格等案件,檢察機關參與訴訟是其重要職責。還有觀點認為,具有重大影響的行政案件及具有涉外因素的行政案件也應有檢察機關參與訴訟。此外,對于審判機關或一方當事人要求檢察機關參加的,檢察機關也應參加。

      3.檢察建議。檢察建議由檢察機關在實踐中首先創設。此前關于檢察建議爭議的主要問題是其適用范圍問題,多數觀點認為不能通過上訴和再審程序糾錯的裁定可適用檢察建議進行監督。也有觀點主張,檢察建議可適用于部分裁判結果案件的監督,如判決確有錯誤,但標的小,影響不大不需要抗訴的民事申訴案件或確有錯誤的調解書;陳桂明教授認為,“逢案必抗既不經濟,也過于機械。有的可以建議再審,有的可以建議改判,有的可以建議暫緩執行!边有觀點主張對于認為審判工作有哪些需要改進的地方,可用檢察建議的方式提出。2011年“兩高”會簽的文件規定了對審判活動違法及執行活動違法的可以檢察建議方式進行監督,對可以抗訴的裁判,地方檢察機關也可以向法院提出再審檢察建議。2012年修改后的《民事訴訟法》明確了檢察建議的適用。另外,檢察建議是公益訴訟訴前程序的監督方式,同時也是各地開展行政違法監督的重要方式。

      4.檢察意見。檢察意見也曾是檢察實踐中運用過的監督方式之一。關于到底是使用檢察建議還是檢察意見,理論界和實務界都存在不同觀點。高檢院檢察委員會將檢察意見和檢察建議兩種監督方式作了明確的分工,前者專司對案件的監督,后者對一般訴訟行為和其他違法行為的監督,包括法院和訴訟參與人。但學界觀點多認為檢察建議更為合適。

      5.糾正違法通知。糾正違法通知是借鑒刑事訴訟創設的民政檢察監督方式,高檢院在《民事行政檢察文書樣本》(試行)中規定了這種監督方式的書面文本,其監督范圍主要為:人民法院在審判活動中有較嚴重的違法現象;對行政訴訟中的當事人或者有關單位有違法行為需要糾正的。反對觀點則認為,糾正違法通知書有先定后審之嫌,檢察機關并沒有介入一、二審程序,是否存在程序違法,違法程度是否影響了當事人的訴訟權利,是否可能造成實體不公,這些需要人民法院核實后才能判斷。2012年民事訴訟法修改中并未規定這一監督方式。

      6.支持起訴。2000年,高檢院在《關于強化檢察職能,保護國有資產的通知》(討論件)中提出檢察機關要依法支持起訴,制定了比較詳細的操作規則。各地檢察院積極開展了支持起訴的探索與試點。對于檢察機關能否支持起訴,理論界一直存在著爭議。否定說主要理由是,在法律、法理依據層面,程序規則缺失,在立法結構上存在瑕疵,必然導致當事人訴訟地位失衡的局面?隙ㄕf則認為:《民事訴訟法》第15條規定的“機關”,應當包括檢察機關,檢察機關支持起訴對于維護社會公益和公民訴訟權利、法律實質公正具有積極意義。關于支持起訴的案件范圍,有觀點認為,檢察機關對于所有符合民事訴訟法有關規定的案件,均有支持起訴的權力。也有人認為,檢察機關支持起訴的范圍應確定為與社會公益與國家法益有關的公民權利侵害案件,如重婚案件。相反觀點則認為檢察機關支持對象應為個人民事權益受到損害的弱勢群體,如領取低保的人員,城市務工人員等。還有觀點認為,支持起訴的范圍應限定在國家和社會公共利益受損害的案件。

      7.提起訴訟。關于檢察機關能否提起民事行政訴訟及其具體爭議問題,后文將詳細闡述。

      (五)檢察機關提起公益訴訟

      1.能否提起。檢察機關能否提起訴訟一直是理論界爭議的熱點問題。相關觀點大多與民行檢察監督存廢之爭一致。2017年6月27日,全國人大常委會修改民事、行政兩部訴訟法,正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。

      2.檢察機關在公益訴訟中的法律地位,主要有以下幾種觀點:

      (1)法律監督者。王桂五先生認為按照國家干預理論,檢察機關提起民事訴訟是基于法律監督權力而產生的訴訟權利,實質是實施法律監督的一種手段。因此檢察機關在民事訴訟中可稱為國家監訴人。反對者則認為這一觀點混淆了民事監督權與民事起訴權的區別。法律監督機關的身份只是其享有訴訟權能的前提,它并不是以法律監督機關的身份提起訴訟。

      (2)原告。認為應將檢察機關定位于公益訴訟中的原告,檢察機關享有與一般訴訟原告人相似的權利義務。反對觀點認為,該觀點忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟的本質區別,即檢察機關并不享有訴的利益,與被訴結果也不存在利害關系。

      (3)雙重身份。認為在檢察機關提起的民事訴訟中,檢察機關具有原告和法律監督者雙重的法律地位。反對觀點則認為,這種雙重身份的定位,不僅導致職能和訴訟地位的沖突,而且也影響公正的裁判。

      (4)公益代表人。反對觀點則認為:公益代表人沒有體現出檢察機關實行法律監督的職能和特性。有觀點認為,從十八屆四中全會決定和說明看,授權檢察機關提起行政公益訴訟,主要是基于我國家法律監督機關的憲法定位而作出,尤其是訴前程序的設置,凸顯了公益訴訟的糾錯目的,起訴資格可以理解為實現監督目的而設置的保障手段,似乎并沒有明確賦予檢察機關公益代表人的角色定位。

      (5)國家公訴人。認為檢察機關提起公益訴訟身份和地位相當于刑事訴訟中的公訴人。反對觀點認為,該說混淆了刑事訴訟與民事訴訟的區別,違背通行的民事訴訟法理,可能破壞訴訟當事人的權利平衡。

      (6)公益訴訟人。認為檢察機關在公益訴訟中的身份來自于法律認可的訴訟擔當,不是訴訟中普通一方,而是代表國家政權履行相應職責。按照此種觀點,檢察機關只是程序意義上的當事人,而非傳統訴訟法意義上的利害關系人。

      從司法實踐看,檢察機關在公益訴訟中的法律地位問題一直是法檢雙方爭議的焦點。試點期間高檢院印發的規范性文件都確定檢察機關為公益訴訟人!皟筛摺庇2018年3月2日聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“兩高解釋”),明確規定檢察機關在公益訴訟中的身份為“公益訴訟起訴人”。

      3.檢察機關提起民事公益訴訟

      (1)案件范圍。學者們論及檢察機關提起民事公益訴訟有以下幾類:一是侵害國家經濟利益案件,如侵害國有資產,侵害自然資源、損害公共設施和文物古跡等案件;二是公害案件,如環境污染、破壞生態平衡、消費者權益保護、食品藥品安全等;三是破壞社會主義市場經濟秩序的案件,如反壟斷、反傾銷、反不正當競爭案件等。四是確認婚姻無效、扶養、贍養關系等親屬法領域,宣告失蹤或死亡、無民事行為能力或限制行為能力等涉及自然人身份事件、法人身份事件、確認民事行為無效的案件。

      (2)管轄問題。爭議相對集中的是級別管轄問題。有學者主張應根據不同案件類型來區別級別管轄。試點期間和“兩高解釋”均明確第一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄。

      (3)檢察機關的訴訟權利和義務。這一問題跟檢察機關在民事公益訴訟中法律地位密切相關。認為檢察機關是原告或一般訴訟當事人的觀點認為,檢察機關提起民事訴訟時不應當享有區別于其他當事人的特殊權力。持公訴人說的學者認為,檢察機關在民事公益訴訟中享有一些特殊的權力,如調查取證權、對妨礙調查的人采取強制措施、可采取財產保全和先予執行措施,對方當事人不能提起反訴、不負擔訴訟費用,對當事人和法院的審判活動是否合法進行監督等。實踐中關于這一問題的爭論從試點以來一直較為激烈,至今沒有完全解決。

      (4)具體程序。一是訴前程序。多數觀點認為,檢察機關提起公益訴訟前應履行訴前程序!对圏c方案》和《高檢實施辦法》規定也確認這一點!皟筛呓忉尅睂⒃V前程序的方式統一為采取公告。二是二審程序的啟動方式問題。這一問題也是法檢雙方及理論界爭議的焦點。有觀點認為,由于檢察機關履行的是法律監督職能,應當適用抗訴。也有學者認為,民事公益訴訟中檢察機關就是當事人,應是上訴而非抗訴;也有學者主張兼采上訴、抗訴的方式,但優先使用上訴,保留抗訴權力!陡邫z實施辦法》規定為抗訴,“兩高解釋”明確檢察機關以上訴方式啟動二審程序。三是參加二審的問題。有的主張由原來檢察機關派員出庭;有的主張應由上級檢察機關派員出庭;也有學者主張由哪級檢察機關出庭是與啟動二審方式相關聯的,上訴,則由原派員出庭;抗訴,則由上級檢察機關出庭;還有學者認為上訴時上級檢察機關也可派員支持!皟筛呓忉尅币幎ㄌ崞鸸嬖V訟的人民檢察院和上一級人民檢察院均可以派員出庭。

      4.檢察機關提起行政公益訴訟

      (1)案件范圍。這是檢察公益訴訟的核心問題,也一直是爭議的熱點問題。多數觀點認為案件范圍的設定要根據我國政治經濟發展水平,貫徹有利于司法資源的合理配置、有利于監督行政權同時保障行政權的有效行使、有效保護公共利益又要防止濫訴等原則要求,綜合考慮與其他制度的價值、功能和結構的融洽與和諧,以及司法的承受能力、社會各個層面的接受程度等諸多因素。學者們有的主張根據行政行為性質來確定檢察公益訴訟案件范圍,如有學者認為應將抽象行政行為、授益性行政行為、行政不作為等納入行政公益訴訟案件范圍;有的認為還應將公益性行政行為及損害國家利益及社會公共利益的積極行政行為納入行政公益訴訟受案范圍。有的認為公益訴訟范圍應當包括:需要代表國家提起的行政訴訟案件;引起社會嚴重公害的案件;行政決定有利于直接的行政相對人,侵害國家和社會公共利益,相對人不起訴的案件;有利于保護弱勢群體、維護社會正義的行政訴訟案件。也有學者主張將危害市場經濟秩序案件、違反城市規劃法的案件、行政性壟斷案件、破壞文物案件、公共工程的發包和重大項目的資金使用案件、違法發放撫恤金和其他社會福利案件等納入。

      (2)舉證責任。爭議的焦點在于公益訴訟是否適合行政訴訟法規定的舉證責任,因為檢察機關的調查能力相較于公民、法人或者其他組織具有明顯優勢。從“兩高解釋”看,一定程度上賦予了檢察機關對行政行為違法或不作為導致公共利益受損的證明責任。

      (3)訴前程序。多數主張建立行政公益訴訟訴前程序,認為訴前程序體現了司法權對行政權的尊重和自身的謙抑,有助于發揮行政機關自我糾錯、主動履職的能動性,節約司法資源,可以防止濫訴。有學者認為,訴前程序具有行政公益訴訟程序環節和獨立程序雙重屬性;零訴訟,是行政公益訴訟訴前程序制度設計的理想目標,應當正確認識訴前程序與訴訟的辯證關系,優化并彰顯訴前程序價值功能。也有觀點認為,訴前檢察建議發出后,以不作為為理由提起行政公益訴訟,并進行后續的問責,是一種柔性問責,需要慎重。

      三、民事行政檢察30年的評估與展望

      (一)民行檢察30年評估

      30而立。從1988年到2018年,民事行政檢察從試點探索到有序推進,從無到有,從小到大,攻堅克難,開拓創新,穩步發展,走出了一條具有中國特色的民事行政檢察監督之路?偨Y和回顧30年民事行政檢察歷史,有以下突出的特點:

      一是堅持以辦案為中心,以辦案實效彰顯了制度價值。30年來,全國檢察機關共受理、辦結各類民事行政檢察案件170余萬件,其中,檢察公益訴訟工作從試點到全面實施3年已辦理公益訴訟案件7萬多件。堅持以人民為中心,注重圍繞黨和國家發展大局,發揮民行檢察的職能作用,通過辦理民事、行政申訴案件,開展生效裁判監督、審判人員違法行為監督、執行監督和虛假訴訟監督等,糾正了大量確有錯誤的判決裁定和民事行政訴訟中的違法行為,有力地促進了司法公正,維護了社會公平正義;通過辦理公益訴訟案件,使一些生態環境、食品藥品、國有財產等領域侵害公益的行為得到遏制,有效地維護了公共利益,促進了法治政府的建設。

      二是不斷深化對民行檢察制度規律的認識,準確把握制度定位,促進制度健康發展。從抗訴標準要求的完善,到工作思路的調整,再到民行檢察制度價值目的的把握,檢察機關對民行檢察制度規律的認識不斷深入,制度定位越來越清晰、準確,不僅依法辦理民事行政訴訟監督案件,維護司法公正,而且注重在辦案過程中做好息訴息訪工作,自覺地維護司法權威,促進社會和諧穩定。

      三是勇于探索,開拓創新,不斷豐富和完善民事行政檢察的制度機制。民事行政檢察是中國特色檢察制度的重要組成部分,也可以說是檢察制度中最具有中國特色的組成部分。正是因為具有鮮明的中國特色,并沒有太多現成的模式可以借鑒,30年來,民行檢察的每一步前行,都具有開疆拓土的探索意義,因而都充滿艱辛曲折。從單純的抗訴,到多元化的訴訟監督格局,再到檢察公益訴訟,民行檢察的領域不斷拓展,機制手段不斷更新和豐富;從無法可依,到寫入總則,再到條文不斷增加,內容越來越豐富,初步構建起具有中國特色的民事行政檢察制度模式,完善了民事訴訟和行政訴訟制度體系,豐富和拓展了檢察機關法律監督職能體系,為世界貢獻了中國智慧和中國方案。

      四是注重理論研究和人才培養,為民事行政檢察的發展夯實基礎。民行檢察的30年是在探索中發展的30年。民行檢察干警們始終堅持邊學邊干,始終注重加強理論研究,加強對新法律的學習培訓,強化對新情況新問題的探索研究,為民事行政檢察的健康發展儲備了大量的人才,為辦案工作的發展、為制度機制的推進、為法律的修訂完善,提供了堅實的理論支撐。

      民行檢察30年是不斷發展壯大的30年,與30年前相比已經發生了天翻地覆的變化。但從另一個角度看,民行檢察需要解決的問題還很多,30年發展過程中出現的困難、問題并沒有完全解決,諸如民行辦案的總體規模還不夠大,具有典型性和影響力的民行案件還不夠多,社會知曉度和認同度還不夠高,制度和理論體系還不夠健全和完善,社會共識還不夠充分,隊伍規模不夠大、素質不夠高等等,仍然以不同的程度、不同的方式存在。民行檢察薄弱的狀況,并沒有從根本上解決。

      (二)新時代民行檢察展望

      2018年來,高檢院新一屆黨組以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深刻地闡述了新時代社會主要矛盾變化對檢察工作提出的新要求,提出了新時代檢察工作創新發展的新思路。張軍檢察長深刻地闡述了關于民行檢察的一系列新理念,包括全面平衡充分發展的理念、雙贏多贏共贏的理念、精準監督的理念、智慧借助的理念和統籌發展的理念,將民行檢察工作提高到一個前所未有的高度,揭示了民行檢察工作在未來檢察事業大格局的重要地位,強調要做強民事檢察工作,做實行政檢察工作,做好公益訴訟檢察工作,切實解決發展不平衡的問題,補強民行檢察工作長期薄弱的短板,形成刑事、民事、行政、公益訴訟檢察工作全面平衡充分發展的新格局。新理念迅速深入人心,成為指導民行辦案、推進民行檢察工作創新發展的先導。在新理念的指引下,一大批事關民行檢察長遠和全局、重塑民行檢察新格局的重大舉措紛紛出臺,預示著民行檢察進入了跨越式發展的新階段。民事行政訴訟監督案件專家委員會成立,并進行了案件論證。張軍檢察長向全國人大常委會專題匯報民事訴訟和執行活動法律監督工作。高檢院決定停止執行《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第三十二條。向最高法院發送了關于民事公告送達的檢察建議。2018年7月,中央深改委批準高檢院設立公益訴訟檢察廳。高檢院黨組決定分設民事、行政、公益訴訟檢察部門。召開長江經濟帶檢察工作座談會,下發《關于充分發揮檢察職能作用助力打好污染防治攻堅戰的通知》,對重點案件線索予以掛牌督辦。部署開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項監督活動。英烈名譽保護納入民事公益訴訟范圍。公益訴訟辦案規模大幅上升,2018年1月至10月辦案總數超過6萬件,辦案質量和效果顯著提升,獲得了黨委政府和社會各界的支持。20多個省委書記批示,20多個省委省政府發文支持公益訴訟工作。高檢院召開“加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰座談會”,研究討論了《關于在檢察公益訴訟工作中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》《關于進一步規范和完善生態環境損害司法鑒定的意見》等文件,與生態環境部簽署了雙向掛職交流協作意見,國家發改委等9個部門有關負責同志參加會議。

      展望新時代民行檢察,有幾個發展趨勢可以預判和把握:

      一是更清晰的目標導向和更主動的現實回應。高檢院的明確要求和強力推進將引導民行檢察工作堅持雙贏多贏共贏理念新理念,主動適應社會主要矛盾的變化,找準圍繞中心、服務大局的切入點和著力點,把握人民群眾對美好生活需要的司法內涵,提供更好的司法服務和檢察產品,更好地回應人民群眾的現實關切。

      二是隊伍壯大,辦案規模、質效和社會影響力大幅提升。隨著民行部門的普遍分設,民行機構、人員、檢察官員額的數量和占比,都將有較大幅度的攀升,人員的綜合素質和隊伍結構也將明顯優化,辦案能力將顯著加強,從而帶動辦案規模、辦案質量、辦案效果大幅提升,社會認同度也將隨之提高,從而形成一種促進民行檢察工作健康發展的良性循環。

      三是制度機制豐富發展,初步形成民事行政檢察全面均衡發展的新格局。民行檢察要更好地堅持以人民為中心的發展思想,把民行檢察打造成民生檢察的品牌,重點聚焦環境、教育、就業、醫療、居住、公共安全等,重點保護婦女兒童、老年人、殘疾人等特殊群體合法權益,突出辦理涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益的案件。進一步豐富和拓展民行檢察職能領域,適應最高法院設立巡回法庭、知識產權法院、互聯網法院等改革,確保監督全覆蓋。民事檢察要更加注重發現、辦理典型案件,加強類案監督,發揮司法和社會價值引導和塑造的作用。行政檢察要著力在擴大行政訴訟監督辦案規模,提升辦案質量,創造行政檢察的品牌,更好地服務于法治政府建設。公益訴訟檢察要加大辦案力度,推進制度建設,努力構建中國特色的檢察公益訴訟制度體系?傊,民行檢察要堅持以辦案為中心,以辦案實效贏得社會的更大認同和制度的不斷發展完善。

      回首30年,民行檢察成績斐然。審視當下,在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期,民行檢察正處于一個大變革、大發展的新的歷史節點。展望未來,民行檢察在推進新時代檢察工作創新發展新格局中責任重大,前景光明?梢灶A見,民行檢察工作必將在新時代獲得更大的發展,創造新的輝煌。

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